戦時の海運統制
（財）ＤＲＣ研究専門委員
井 川 宏
はじめに
平成14年7月に閉会した第154通常国会には有事関連法案が上程されたが、結局この法案は継続審議とされて次の国会に持ち越された。しかして、この法案には有事における海上交通の確保に関する事項は含まれていない。貿易立国であるわが国にとって、海上交通は文字通りその生命線であるので、平時、有事を問わず安全な海上輸送の確保は、わが国の生存にとって必須の要件である。
海上自衛隊は、創設以来50余年、海上交通を守ることをその使命の第1に掲げて、対潜戦や対機雷戦の術力の練成に努めてきた。しかしながら、有事に必要な我が国の海上交通がどのようになるのか、そのような事態において海上自衛隊はどのようにして必要な海上交通を確保するのかについての、国家としての研究は具体的には行われていないといえよう。
有事において必要とされる海運を確保するための国家としての施策は、有事法制の一つとして必須の事項である。そして、このような研究には海上自衛隊だけでなく、関係の国の機関はもとより海運界、造船界等の民間の関係者も参加する必要がある。本稿では、大東亜戦争における海運統制の状況を調査して、今後の有事における海運確保についての考察の参考に供したい。
１．海運統制の始まり
我が国の海運界は、明治以降自由経済方式を基調とし、適度の保護政策以外は努めて政府機関の介入を排し、もっぱら自主運営を本義として発展してきた。しかし、昭和6年の満州事変以来準戦時態勢となった時局の推移に伴い、海運界も漸次自主的統制の方向へと向かった。昭和12年7月1日には、海運業者が自粛して運賃や用船料の適正価格を維持し、配船を合理化して船腹を調整するための組織としての「海運自治連盟」が設立された。
昭和12年5月に成立した第1次近衛内閣は、生産力拡充、国際収支改善、物資の需給調整という経済三原則を発表した。同年7月に支那事変が勃発すると、政府は9月にこの戦争に適用するために、経済を統制する「臨時資金調整法」、物を統制する「輸出入品等臨時措置法」、及び軍需工場等を国家管理のもとに置く「軍需工場動員法」の統制三法を制定した。昭和12年10月には企画院が設置され、昭和13年から重要物資の供給と配分を決める物資動員計画が始まり、同年4月には「国家総動員法」が制定された。これは人的資源及び物的資源を全面的に戦争目的のために動員するものであった。
それまで自主的統制を行ってきた海運界であったが、ここにいたって戦時経済の進展に応じて海運業の使命を果たすためには、政府の監督指導のもとに官民協力して統制を実施することが必要と認識された。官民による統制の要領等についての研究の結果、先ず民間団体の統制力を強化するための「海運組合法」が、昭和14年4月に公布された。これにより既存の民間団体を統合して「日本海運協会」を昭和15年5月に設立した。
政府は、更に強力な海運の国家管理態勢を確立するために、「海運統制国策要綱」を昭和15年9月1日に閣議決定した。その内容の骨子は次のとおりである。
①政府機関の整備
管船局機構の整備
船舶管理委員会の整備
海運統制協議会の整備
②民間機構の整備
海運中央統制輸送組合を結成
③物資輸送
④料金公定及び積立
⑤機帆船その他の統制
この要綱に示された民間機構整備の具体策として、「海運中央統制輸送組合」が、同年11月1日に設立された。また、政府機関の中の管船局機構の整備について、政府は昭和16年2月に「海務院設立準備委員会」を発足させた。しかし、関係各省庁間の意見調整に手間取り、海務院の発足は開戦後の昭和16年12月29日となった。
２．船舶保護法の制定
第1次世界大戦の経験等から、ヨーロッパでは船舶の保護についての法令が定められていたが、我が国にはそのような事項についての定めはなかった。しかし、時局の進展に伴い戦時事変等の場合における船舶保護のための法律の必要性が認識されるようになり、昭和15年10月頃から海軍が中心となって立法化の準備が進められた。その結果、戦時事変その他の場合において帝国の通商航海に脅威を受け又は受ける恐れあるとき、敵襲その他の軍事的危害に対し船舶を保護することを目的とする「船舶保護法」が昭和16年3月17日に制定公布された。
当初海軍は、運行統制と護衛とは不可分のものと捉え、本法によって船舶運行の統制もできるようにしようと企図した。しかし、民間会社側は、この法律によって多くの施設その他を強要されると経営上の困難が増大するとの理由で、海軍の指示等を最小限度に止めるよう要望した。その結果、海軍の意向は十分に盛り込むことができず、①航路の指示、②編隊航行に必要な最小限度の物件の備え付け、程度のことができるに止まった。
３．海運の一元的統制へ
内外情勢の一層の緊迫化に対応して、政府は昭和16年8月19日の閣議において「戦時海運管理要綱」を決定した。この要綱は、船舶管理、船員管理、造船管理、特別法人、法令整備、政府機構の6項目を骨子とし、海運全般を国家管理の下に置き、一元的統制を行なおうとするものである。その内容を概観すると次のとおりである。
（１）船舶管理
政府は、戦時海上輸送完遂のために船舶を徴用する。徴用船は特別法人によって運行される。政府は、輸送計画及び配船計画を樹立決定し、特殊法人が輸送の実施に当たる。すなわち政府の関係各省は、品目、輸送期間、揚陸地、荷主別に集計した重要物資の輸送所要数量を企画院及び逓信省に通知する。逓信省では、「海運統制協議会」に諮って年間、四半期別、月別の輸送計画を樹立決定し、これを特別法人に示し、荷主との間に輸送契約を締結させて輸送を行なわせる。
特別法人は、船主に対し政府の決定する船舶徴用料金を支払い、荷主からは政府の決定する運賃を受領する。船舶徴用料金及び運賃は、価格等統制令に基づく公定額又は海運統制令に基づく代行公定額である。
なお政府は、船舶の建造及び保有に関し助成ならびに強制の方策を講ずるとともに、船舶管理により生ずる損失を補償する。
船舶管理に応ずるために、主用港における港湾荷役は一元的に運営させる。
（２）船員管理
政府は船員を徴用する。これについては、「国家総動員法」に基づく「船員徴用令」が昭和15年10月に公布されており、これが適用される。ただし船員は徴用されても、それまでの船主と船員との雇用関係は継続される。
政府は、徴用船員の給与と配乗先を決定し、特別法人がその実施に当たる。これについては、昭和15年10月20日に「船員使用等統制例」と「船員給与統制令」が制定されている。
政府は、船員の公務死、公務傷病死、及び公務傷病に対する扶助を行い、船員の短期養成施設を急速に拡充整備する。特別法人は、船員の福利施設を整備しその運営に当たる。
（３）造船管理
政府は、主要造船所及び船舶用機関、部分品等の製造工場を管理し、造船計画及び修繕計画を樹立決定し、注文者と造船所を指定して実施させる。政府はまた、生産施設の拡充計画を行い関係業者にそれを実施させる。その際必要であれば助成策を講じる。政府は、必要な資材、労力を確保し、資材の計画的配給を行なう。船舶の建造価格及び修繕料は、厳密な原価計算によって政府が決定する。
造船管理には特別法人が関わっていないが、昭和17年1月28日に発足する「造船統制会」の設立が予定されていたことによるものである。
（４）特別法人
特別法人は、「国家総動員法」第18条に基づく法人で、船舶所有者及びその団体である日本海運協会、近海汽船協会、全国機帆船海運業組合連合会を以って組織する。特別法人の役員及び主要職員は、関係官吏及び学識経験者から政府が任命する。政府は、特別法人に対し必要な補助金を交付する。この特別法人は、「船舶運営会」として昭和17年4月1日に発足することになる。
（５）法令整備
国家管理のため「国家総動員法」による勅令を制定するとしており、これに基づき昭和17年3月25日に「戦時海運管理令」「戦時海運管理令施行規則」が公布されることになる。
（６）政府機構
政府機構を整備するとしており、「海運統制国策要綱」に基づく政府機関整備の具体策として進められている「海務院」が昭和16年12月19日に設立されることになる。
４．一元的統制のための法令及び機構の整備
（１）海務院の発足
「海運統制国策要綱」に基づく政府機関整備の具体策として、政府は昭和16年2月に「海務院設立準備委員会」を発足させた。その後、関係各省庁間の意見調整に手間取り、開戦後の昭和16年12月29日に「海務院」は発足した。海務院は逓信省管船局を昇格拡大したものであるが、海軍の協力が是非とも必要であった。その所管については色々いきさつがあったが、結局逓信省と海軍省の外局として設立された。
「海務院官制」によれば、海務院は「逓信大臣の管理に属し水運、船舶、造船、その他海事に関する事務を掌る。」ものである。内部組織は、長官官房、総務部、運行部、船舶部、船員部、航路部で構成されている。海務院長官は海軍中将、次長は逓信省であり、各部長も海軍と逓信省が分け合う形となった。
「海務院」は、昭和18年11月1日に逓信省に替わって運輸通信省が設立されると同時に廃止され、その業務は運輸通信省海運総局に引き継がれた。
（２）造船業務の管理
第1次世界大戦後に結成された「造船連合会」は、造船業者相互の親睦機関的存在であり、価格及び注文引き受けに関する協定等を行なった。満州事変を契機とする時局の進展に伴い、準戦時体制整備の一環として統制経済に基づく生産力拡充等が要望されるようになり、造船業界も国防上の重要産業として、それまでの自由企業的な存在を脱し、政府と緊密な連繋を保持してその責務達成に努めなければならなくなった。ここに至り、昭和12年7月に「造船連合会」を発展的に解消して「社団法人造船連合会」を設立し、政府指導の下に統制的な仕事を行なうこととなった。
「国家総動員法」に基づき、昭和16年8月30日に「重要産業団体統制令」が公布され、以後各種の重要産業についての統制会が逐次設立された。造船業については同年12月27日付で逓信大臣から「造船統制会」の設立が発令された。これを受けて、「社団法人造船連合会」は再び発展的に解消し、昭和17年1月28日に「造船統制会」として発足した。
「造船統制会」は、その定款第1条にうたわれたとおり、「本邦における造船事業の総力を最も有効に発揚せしむるため、その総合的統制運営を図り且つ造船に関する国策の立案及び遂行に協力するを以って目的とする。」ものであった。
戦争になった場合は、造船事務の一部を海軍大臣の所管に移すということが、昭和16年10月29日の大本営政府連絡会議において決議された。しかしその後の法的措置はできないままに開戦を迎えてしまった。その後の「海務院」の発足によって、ようやく関係各省庁間の事務処理も進捗し、昭和17年2月4日に「造船事務に関する所管等の戦時特例に関する件」が公布された。しかし、その内容は究めて不充分なものであったので、同年7月29日に改訂された。
（３）「戦時海運管理令」の公布
前述の「戦時海運管理要綱」は閣議決定であるので、国家の法令としては正式の勅令の公布が必要である。しかし、そこに至らぬうちに開戦を迎えてしまったので、正式公布の事務を急いで、昭和17年3月25日に「戦時海運管理令」が「戦時海運管理令施行規則」とともに公布された。これらの法令は、戦時における海運国家管理の体制を整備しようとするもので、その骨子は、①全船舶の国家使用、②船員の徴雇及びその労務管理、③船舶運営会による国家使用船舶の一元管理、を規定した。これらの法令は、その後の海運管理施策の基本となった。
（４）「船舶運営会」の設立
「船舶運営会」は、「海運統制国策要綱」の特別法人であり、「戦時海運管理令」の規定に基づいて、昭和17年4月1日に設立された。その目的は、「戦時海運管理令」第30条に示されているとおりで、「戦時における海運の総力を最も有効に発揮せしむるため、海運事業の統制のためにする経営をなし、且つ海運に関する国策の遂行に協力すること」である。
この会は、逓信省と海軍省の外局である「海務院」の代行機関として表裏一体をなしていた。海務院で計画立案した戦時海運管理に関する諸方策は、主としてこの会が中心となって実行に当たった。
船舶運航については、戦争末期の昭和20年4月以降を除いては、船舶運航の現場実務は全て運航実務者に取り扱わせ、「船舶運営会」はこれを監督統括するということで、運航業者の経験と手腕を活用するための運航実務者制度を採用した。
船舶の運航に伴う修繕管理については、海軍が管理する工場の割り当て、工事の監督等、陸海軍の徴用船との調整等多くの問題があったが、逐次改善された。
船員管理については、政府が徴用した船員を、「船舶運営会」が運航する船舶に配置するのであるが、その管理は、徴用、配乗、国家補償及び厚生にまで及ぶ画期的な構想のものであった。
（５）「産業設備営団」の発足
昭和17年4月に発足した「産業設備営団」の当初の業務は、特に船舶に重点を置いたものではなかったが、戦局が進展し船舶問題が重大化したため、政府は昭和17年6月2日に「船舶設備営団法」を改正し、業務に船舶に関する事項を加えた。
その結果、「産業設備営団」は戦時標準船建造の注文、売り渡し等に関する一切を処理することとなった。
（６）船員の管理
昭和19年秋から20年初めにかけて、船員管理改善のための法令等が定められた。
昭和19年10月10日には、「船員管理組織要綱」が決定された。これは、船員の待遇官吏としての身分を確立するとともに、決戦海上輸送に対処して、配乗の機動性、指導訓練、船員管理等を強化しようとするものである。
昭和19年7月18日の閣議決定に基づき、船員配乗の機動性及び指導訓練を強化するという目的のもとに、船員管理機構を整備するため、運輸通信省海運総局、船舶運営会、船舶所有者等で「船員組織実行委員会」を組織した。この委員会が、船員の所属、配属、任免、補職、昇進等について規定した「船員管理要綱」を昭和20年1月19日に決定した。
昭和20年1月20日には、「船舶運営会船員管理機構改正要綱」が認可された。昭和20年1月25日には、「船員徴用令」等の五つの法令を統合した「船員動員令」と「船員待遇職員令」が施行された。「船員動員令」は、船員徴用の強化、徴用範囲の拡大、その他船員の充足等に遺憾なきを期そうとするものである。「船員待遇職員令」は、船舶乗組員の国家的重要性にかんがみ、応徴船員をその海技免状の種類及び履歴等に応じた待遇官吏に任用するよう処置したものである。この二つの法令によって、船舶運営会による船員の一元管理が実施されることとなった。
５．国家船舶及び港湾運営一元化と海運総監部
（１）「国家船舶及び港湾一元運営実施要綱」の決定
昭和20年3月15日の最高戦争指導会議で、「輸送力を確保するため国家船舶及び港湾を一元運営する」ことが決定された。その後の具体的準備を経て、4月19日の最高戦争指導会議において、「国家船舶及び港湾一元運営実施要綱」が決定され、4月27日の閣議決定を経て実施に移された。この要綱の概要は次のとおりである。
『国家船舶及び港湾一元運営実施要綱』
本件は大東亜戦争間における臨時処置として処理する。
１ 大本営に戦力会議を付設し次の事項を決定する。
（１）輸送総量
（２）種別
（３）順位
（４）その他必要なる事項
戦力会議の構成員は次のごとし
内閣 総合計画局長官
陸軍 兵站総監部参謀長
海軍 戦力補給部長
海上護衛参謀長
海運総監部参謀長
軍需省 総動員局長
運通省 海運総局長官
その他所要の人員を必要に応じ列席させる。
２ 大本営に海運総監部を設置し国家船舶を一元運営する。
現場実行上級機関を船舶司令部とする。
海運総監部は、陸海軍、軍需省、運通省海運総局、船舶運営会等の所要の人員を以って編成する。
船舶司令部は、主として陸海軍海上輸送関係者を以って編成する。
３ 海運総監は、国家船舶の一元運営に関し船舶司令官、鎮守府司令長官、警備府司令長官、海運総局長官、及び鉄道総局長官に対し指揮を与えることができる。
４ 海運総監は、国家船舶乗員を統督し、かつ賞罰権を保有する。
５ 船舶司令官は、海運総監の指示に基づき運輸の実施に関し海運地方実行機関を指揮する。
６ 港湾揚搭力の総合能率発揮のため運輸通信大臣指揮の下に速やかに港湾行政を地方長官に一元的に所掌させる。
各港湾に一元化した軍の揚搭指揮官を常置する。
特に強力に短切揚搭の実施を要する場合は、軍管区（方面軍）司令官及び鎮守府（警備府）司令長官は、それぞれ担任に応じ所在地軍官民機構を活用（要すれば指揮）し、揚搭を強行する。
７ 船員の補充交代等は、運通省主担当となり、その現場業務に関しては海運総局及び船舶運営会が主宰し、陸海軍が援助する。
８ 船舶の兵装を画期的に強化する。また、船舶用燃料の確保に関しては国家的に特段の処置を講ずる。
９ 以上の処置のため、現国家機構及びその能力を全幅活用するとともに、必要な行政措置を行なう。
（２）「海運総監部」の設置
「国家船舶及び港湾一元運営実施要綱」によって、「海運総監部」の設置が定められた。これを受けて、昭和20年5月1日に「海運総監部令」が公布され、大本営の中に「海運総監部」が正式に設置された。「海運総監部」が、昭和20年6月15日に策定した「国家船舶及び港湾一元運営実施要領」によると、その管掌業務は次のとおりである。
①戦力会議資料の作成
②輸送計画の策定
③配船（調整を含む）
④運行監督に関する事項
⑤船舶の保安、救難、自衛、護衛に関する事項
⑥港湾運営に関する事項
⑦揚搭に関する事項
⑧船舶準備の大綱の計画及びその関係各機間に対する要請
⑨船員に関する事項
⑩通信に関する事項
⑪諸調査、諸統計に関する事項
「海運総監部」の発足に伴い、陸海軍徴用船は6月30日付で、一部南方地域にある船舶を除き全部解庸され、国家船舶として一元運用されることになった。しかし、すでに南方諸航路は途絶し、内地港湾及び沿岸航路もB‐29による機雷敷設の激化で麻痺状態となっており、その効果を表す場所もなく終わってしまった。当時、海運総監部参謀であった渡邉安次海軍大佐の回想を、最後に掲げることとする。
「海運総監部で作成された「国家船舶及び港湾一元運営実施要領」に示されている一元運営構想は、当時の陸海官民の複雑な関係の上に立ち、しかも極力既成の組織機関を総動員活用するという建て前のもとに作られた関係上、幾多の不備欠陥などがあることは、否定できないと思う。
しかし何と言っても、歴戦3年余の経験を織り込んで、当時の関係者が苦心して作り上げたものであるから、当時としてはまず最上のものであったと思うのであるが、残念ながら実績を示すいとまがなかった。
要は、平時より既成組織機関、法令等にとらわれない、抜本根源的な戦時構想を練り上げておき、情勢に照応して、逐次平時体制より準戦時体制、次いで戦時体制へと移行しうる如くすることが最善の策と考える次第である。」
参考文献
米田倭文夫著「日本海運の戦時編成」、高山書院刊 昭和14年10月16日発行
伊藤健雄著「国防と海運」、通信世界社版 昭和16年11月10日発行
防衛庁防衛研修所戦史室著「戦史叢書 海上護衛戦」、朝雲新聞社 昭和46年5月30日発行
寺谷武明著「日本海運経営史3 海運業と海軍」、日本経済新聞社 昭和56年1月23日発行