わが国の戦略研究体制―新しい形態を考える
(財)ＤＲＣ専務理事
1. はじめに
2. 戦略研究の必要性
3. 官主導型研究の弊害
4. 民間研究の弱点
5. 官民合同戦略研究の可能性
6. 合同戦略研究所の設立、運営
7. 合同戦略研究所の活動、成果の取り扱い
8. おわりに
１．はじめに
過去半世紀もの間、わが国では国家の権力を強化すること、国益を優先して国民に犠牲を強いることは極力排除され、国内的には国民の反発を生まず経済の発展を促すかに見えたが、国際間の折衝が重要かつ頻繁となり日本も国際社会の一員として相応の貢献をすることを考えるようになると、日本自体の弱点が数多く露呈しはじめ、とりわけ戦略研究体制の不備が国際競争に後れをとり、ひいては経済復興にも深刻な影響を及ぼしていると考えられる。
ここでは戦後日本における安全保障、防衛に対処してゆくための基本的な考え方が、世界の平均的先進諸国に比較して並外れて低いために起る諸問題を含め、これからの対外戦略研究をどのように進めていくかについて具体的に新しい方式、形態が時代の要請として必要になっていると考えている。そのため、本論では先ず戦略研究の必要性、現状での問題点、新しい研究方式の可能性、その運営方法等について考究し、一案を提示してみることを目的とした。
２．戦略研究の必要性
太平洋戦争が終結してから半世紀以上が経過し、日本人自身の世代交替に加えて、日本を取巻くアジアの戦略的安全保障環境は大きく変化しつつある。一方、科学技術の絶えざる発展により情報化の波は社会の仕組みを大きく変えており、交通手段の発達と相まって国家間の交流や協力関係も一昔前とは様相を一変し、国際問題は国家として、より一層総合的かつ迅速に考え、決断し、実行する必要に迫られている。
過去半世紀の間、アジア太平洋においては国家間の争いの種は至るところにあるものの米ソ対立の冷戦間は、その影響下に隠されて直接表面に出る機会が少なかったと考えられる。しかし冷戦構造の崩壊とともに、それぞれの中小国家の利害が表面化し、核兵器を含む大量破壊兵器や中距離弾道ミサイルの開発、配備が容易になったことと連動して、各種テロ活動を含む非対称戦の脅威が拡大し、国家の安全保障、国民、国土の防衛は益々複雑化している。わが国としては、半世紀にわたる防衛施策の世界水準からの遅れと相まって新しい事態への適切な対応という他の国とは異なる大変むずかしい国家としての戦略的対応が急速に必要となってきている。
すなわち、太平洋戦争終結後米軍の駐留が始まった１９４０年代後半の日本では、日本の軍事力台頭が極度に警戒されたが、朝鮮戦争の激化とともに限定的な警察予備隊と海上保安庁の増強が認められ今日の陸海空自衛隊の礎が誕生した。しかし、国家として防衛力を基礎とした対外戦略的な体制をとることなど思いもよらず、専ら外向きには米軍の軍事力に全面依存し、かろうじて国内の治安を維持することが精一杯の時代が約１０年続いてようやく独立国家としての外見上の体裁が整い始めた。しかし、日本自身の生き方を総合的、戦略的に考え長期的に実行するなどという発想は、日本人の特質から主体性を持つには至らなかった。その理由には、タテワリ化した官庁組織の中でくり返される予算獲得、部局拡大のための内部エネルギーの消費、国政全般のチェック機能の欠如、国会での政争の具と化した防衛問題論議等があり、外向きの安全保障全般は尚、米国の庇護の下でどうにか成り立ってきたのである。
国家の戦略を策定する必要性は当然どの国でもあり、戦前の日本においては、戦略はすべて国家として秘密裡に企画するものとされ、その前提となる基礎データの収集、分析や戦略研究そのものを部外で行うなどということは許されることではなかったため、戦後これらを民間で行うなどという発想はあり得ないまま、僅かに政府内で考える以外誰も手をつけない状態が続いてきたのである。
米ソ対立の冷戦が終結するとともに、アジアにおける中小国家の軍備拡大、資源、領土の保全意識の激化、核兵器等の開発、拡散政策が横行するなか、ひとり日本だけが理想像をかかげて経済援助を着実に実行しても国連がその機能を十分発揮し得ない現状では逆に日本の出費増加と各種の国民的弱点が形成されるに至ったと考えられる。現に北朝鮮による各種の侵害が表面化することにより、すなわち外部からの要因によりようやく国民の間に何かおかしいという見方が少しずつ芽生えはじめてきたのが現状である。
そもそも安全保障、防衛という問題は国際間の問題であり、平素から相手の動静を十分承知して適切な対応を考え出すことが基本である。相手の状態を知るためには、その国の歴史、文化、民族性といった奥行きの深い地域研究から、今日の政治、経済、軍事の現状をできるだけ詳しく知るといった幅広い分析研究に基づき、次に自らの対応を考え出してゆくことが重要である。こうした研究を今日の日本の現状から官庁組織の中だけで実行してゆくことには限界があり、少なくともその基礎的部分については半官半民の新しい形態により戦略研究を推進し、最終的には政府における政策決定に資するため、その連接方法等についても十分考えてゆく必要がある。国家、国民全体として、こうした戦略研究の重要性は急速に高まっており、これからいかにして迅速に対応できる効率的な体制を実現してゆくかが課題である。
３．官主導型研究の弊害
国家の戦略研究は本来国家がその責任において実施するべきものであるが、今日のように情報化が進み、かつ地域の歴史、宗教、民族等問題が複雑に絡み合っている場合には政府関係者以外に部外有識者の知識、経験を一時的に借用して総合的な観点から戦略研究を進める必要がある。特に戦後の日本に欠落してきた軍事的観点からの分析、最新の軍事科学技術を基礎とした新しい戦略思考等は数少ない官民の専門家をどのように活用してゆくかにかかっている。民間専門家の中にはかつて官において、こうした業務に長らく携わってきた後、定年退官し尚仕事を継続することに情熱を燃やしている人達も含まれている。
一般的に戦略研究の最終段階で対外政策が打ち出される前の検討においては、民間が入りこむことはあり得ない。当然のことであるが、民間の協力が期待されるのはそれ以前の基礎データ、複数の実行案とその反響をシミュレーション手法により試算してみること等である。こうした中で問題としなければならないことは単に法制上の手続き等ではなく本質的な情報内容、分析結果の質的偏向といった目に見えにくい研究上の弊害が起こらないようにすることである。すなわち、わが国のように情報の収集、分析、将来研究といったことに伝統的に資金投入を渋る社会にあっては政府担当者の数は制約され、どうしても小人数で大きな負担を強いられているのが現状である。つまり、余裕度の少ない仕事になっているため余計な廻り道や付加事項は切り捨て本来的な部分にのみ特化してゆく傾向が強い。反対に余計なこと、特に時の政策に反する方向のこと、あるいは昨年の主張とは異なる内容を打ち出そうとすると、まずその説明のための資料作りや昨年までの関係者が怪我しないですむ方法を生み出すことにエネルギーを消費し、つじつま合わせのため肝心の本質部分がうすめられてしまう場合が少なくない。国会の論議でもよく見られるタマムシ色の妥協である。こうしたことは多少はどこにでも起こりがちなことであるが、特に官庁内の研究、あるいは官主導の外部での研究業務においてありがちなことであり、受ける側もこれに合せることが最も高い成果として心得ている場合が少なくない。また、これらを適正に監査するオンブスマン制度等は日本では全く未整備である。
さらに近年、官と民の癒着問題が大きく取り上げられている結果、部外に委託する研究はすべて大小にかかわらず競争入札により委託先を決定することが原則となり、場合によって長年の研究実績やデータの蓄積は度外視され金額が少しでも低い方に落札することになる。将来の国運を決定することにも関係する戦略研究の地位が規格の定まっている物品購入と同列の扱いとなっているのである。また日本の風土、慣習として、官庁のある部局で前年から努力して予算を取得し、これを使用する段階になると官内部での研究、あるいは部外への委託を問わず、研究の内容や結果、ひいては組織の人事等に干渉する場合が少なくない。これらは研究そのものを活用して将来の方向を見出す手がかりを得ようとする地道な努力より、他の要因により政策が決定されるケースが多いため、そして研究そのものも既定路線を踏襲するものであるため、その価値が失われていることを意味している。研究以外に政策の素案を審議するはずの部外者を交えた審議会等でも同様の例が見受けられる。
結論として、現状日本の場合、新しい考え方を必要とする組織的戦略研究について官主導型の研究には内容的に限界があり、全体の人、物、金、時間の効率化や融通性の発揮についてはさらにむずかしいと考えられる。
４．民間研究の弱点
民間における戦略研究は、研究費の供給元により大きく左右されることになる。防衛産業における一企業の営利のために行う戦略研究も当然あり得るが、ここで論議するのは研究成果の主要反映先はあくまで国家、政府であり、その防衛政策策定に資することを主眼としている。
一般的に民間における研究は、大学の研究所等を含め自由に発想し、新しい考え方に基づく日本の戦略を基礎的に考えることには適しているが、実際面でいくつかの問題点がある。まず資金源をどのように考えるかにより、活動の様相は大きく変ることになり、最終的に研究成果の一部が国家の施策に資することになるということをどのように評価し、対処してゆくかが問題である。例として国家のための戦略研究、政策研究を専業とする研究会社を設立した場合、財政的に成り立つためにはどうすればよいのか。これらを小規模のＮＰＯ（特定非営利活動法人）として行う場合の資金、税制はどうするのか等、研究の自由性と資金とは日本では常に裏腹の問題として残るのが現状である。先進諸国の場合、一定の条件を満たしていれば資金を提供すること、受けることにつき莫大な税金（４０％程度）を支払うなどということはないので比較的自由に必要な本質を追求することがどの分野でも可能である。
このほか、日本で戦略研究を先ずは民間での自由研究として行う場合の問題点は、研究成果を広く世に訴え、啓蒙活動に資することのほか、必要に応じて政府への橋渡しをどうするかといった問題があり、基本的には良い成果があれば吸い上げてもらうことが本来の姿であると考える。
次に安全保障、防衛問題は常に国際問題でもあるので外国の官民研究機関を訪ね論議するような時、相応の実力を持つまでの間、単に民間ベースで論議しても相互の信頼が乏しく、外国の国家機関等への訪問はむずかしい。また、こうした民間の研究機関に有能な専門家を最初から数多く集め、組織的に研究を行う体制をとることは現状ではむずかしいことである。
５．官民合同戦略研究所の可能性
戦略研究機関のあり方については、どこの国でも試行錯誤があり、その国の実状に合ったものが活動を続けているわけであるが、日本がこれまで官民を問わず防衛政策そのものを具体的に研究してゆくための戦略研究所を持たずに今日に至っている現実をふまえ、今後どのような方法でとりあえずの原形を設立してゆくかは大変重要な問題である。日本の風土、慣習に合ったものとして考えられる一案は官と民のそれぞれ良い点を残し、悪い点を切り捨てた官民合同の戦略研究所であり、その可能性と一長一短を考察してみる。
先ず研究活動の財源について、国家的事業であるからすべて国家の予算でまかなうべきであると考えると、日本の通弊として研究成果は偏向したものとなり、自由な発想は出にくくなるので全予算の５０％以上は何等かの形で民間からの寄付等を考え、残りの部分を官の補助金、委託研究費等でまかなう方法が理想的である。民間からの出捐は現今厳しいものがあるが、官との単なるおつき合いとしてではなく、会社独自の社会貢献活動から、出捐会社へ何等かの成果を還元する方法までを対象に巾広い検討が必要である。これに伴って組織の形態については、現行公益法人、特定非営利活動法人、あるいは営利を目的とした株式会社等が考慮の対象となるが、いずれの場合もこれらに見合う定款によるルール作りが必要である。
次に実際に研究を行う人をどのように考えるかであるが、最もバランス良く配置された場合、かつて官においてこうした戦略研究に携った経験のある退官者でこれからも引き続き自ら研究を行う意欲のある人達が１/３、民間に現在所属し長期（３年位）出向するか、または民間を退職し新しい組織の研究員となる人達が１/３、さらに私立大学等に籍を置き兼任で研究を行う人達が１/３といった官民合同の組織が考えられる。実際の研究はテーマによるがこの３グループから少なくとも１人ずつ入ってチーム編成し、内部での討議活動を通して研究内容の偏りを正し、総合的な観点から戦略研究を進める必要がある。
研究成果はすべて公開することを原則とするが、官または民間から委託された研究については依頼者の承諾が必要である。このようにある程度自由な雰囲気の中で諸外国の民間とも率直に話し合いを行い、わが国のあるべき姿を画き、基礎的なデータを取りそろえた上で政府に複数の政策案を提言できる組織が必要である。これらの長所を補い、短所の増大を防ぐため、部内に研究実務の経験者によるオンブスマン制度を設け、官庁組織に起こりがちなタテワリ化、ナワバリ意識を完全に排除し全体の効率化、迅速化をはかることが重要である。
こうした研究組織の位置付けは、政府が第１トラックであるのに対し第２トラックであり、そのリーダーには自らも研究の一翼を担った経験をもつ者で、かつ官、産、学の特質に通じ、研究のための事務手続き、財政、法制、人事等にも明るい国際人を登用する必要がある。国家の戦略研究を基礎的な段階で、このような方式で行うとする試みははじめてであり、個人ベースで自由に行うこととは全く異なるものである。また官が指名した個人が行う個別の委託研究とは重複する面もあるが、報告の結論部分につき、官の直接的指示や意向に副って記述するのではなく、あくまでも官を含むグループ研究の討議をもとにまとめ上げ、どうしても決着し難いケースについては両論併記し、一長一短を分析することに意味があると考えるのである。
官民合同研究の最大のメリットは、戦略研究の前段階につき、できるだけ潜入観念、これまでのしがらみを取り去り、時代の大きな変化を敏感に受入れた上で、日本としての在り方を考えるという戦略研究の本質を取り上げようとするところにある。裏を返せば従来から戦略研究というものが基本的に定着していない日本において、これから抜本的に考え方を改め、より役に立つ効率的な研究を行う方法を生み出し、試行し、政策に反映するところまでを考え直すことを意味している。
６．合同戦略研究所の設立、運営
官民合同方式の戦略研究所は、本来最終的には国家の責任において国の戦略方針を打ち出すための前段階として、幅広く自由に発想し仮に当面の施策と相容れない部分があっても、長期的に必要な要素は取り入れて研究し、分析することを本旨としている。この点ですべてが官主導、官支配型の場合、日本では取り上げること自体むずかしい問題、特に安全保障、軍事、あるいは核エネルギー開発等これまでタブー視されてきた諸問題を国益という観点からもう一度世界的視点で考え直す働きをもつものである。ここで研究というものの本質が十分理解されていないために、わが国では研究が始まることはすなわち事業がなしくずし的に開始されることであるという錯覚的慣習が横行しているが、本来、研究の結果、やらない方が良いという結論が出されることも確率的に５０％はあると考えるべきである。従来、こうした調査、研究とは本質的に関連性のうすい要因により施策が進められてきたことに対し、研究結果を基礎に総合判断する必要性を強化する作用をもつものである。
こうした戦略研究所の重要性を政府が十分認識した上で設立については民間に一任し、報告を受け支援するという考え方が重要である。何でも政府が口出しして統制しようとすると末端ではすべてが官支配の研究体制が生れ、これまでと全く変るところがない状態が再現されることになる。この段階で準備委員会による設立のための細部研究と並んでオンブスマンの設置が必要となる。さらに国家のために行う戦略研究ではあるが、当初の干渉を避けるため必要資金の５０％以上（最小限２億円程度）は民間からの出捐による方法が考えられる。資金集めの考え方は単に防衛産業等に割り当て方式で金額を示すなどというこれまでの考え方を改め、外国でも行われている公正中立的な資金募集配分機関により、出捐についての機会均等、金額任意主義を標榜する必要がある。出捐者には研究に参画する機会を与えるとともに、何等かの形で国家、安全保障への貢献を顕彰することを考える必要がある。最小限の規模として２億円を公募する場合、２００グループの賛同があれば１グループ当り１００万円の出捐となる。国家、社会への貢献であるから出捐者に対する課税（４０％程度）は法律により免除されるべきである。
戦略研究所の設立形態は、種々考えられるが大別して公益法人として政府との結びつきを明確にするものと、民間との接点を一層重視し、場合によって民間からの委託研究も条件付で受けることのできる中間法人、あるいは株式会社とする考え方もある。前者については、丁度２００３年９月現在、公益法人改革が内閣府において論議されており、その先行きは尚不明確な点が多いが、すべての公益または小さな共同利益のための法人が一括して非営利法人として再発足し、原則課税という方向が打ち出されるような場合には、後者すなわち、営利活動も包含した形で戦略研究を世界的視野で幅広く行い、成果の一部を国家のために役立てる方法が最も効率的で、運営面からの妥当性が高い。諸外国においてもこうした後者のやり方で戦略研究を実施しているところが多い。前者、公益法人方式で効率的な戦略研究を進めようとすると、これらを全面支援するための法的根拠が今日の日本には乏しく、新たな立法がなされるまでの間、暫定的に後者により小規模のものを立ち上げ、実績をみながら次へ進む方法が実行可能と考えられる。
合同戦略研究所の研究員及び事務局職員には政府の現職員は入ることなく、専ら退職した元政府職員及び民間企業または大学等の研究員が構成要員となるが、全般に戦略研究の内容が総合的かつ実務的経験に基づく要素が多いことから、研究員には年長者が適している。このため５０才台の後半、または６０才で政府機関等を定年退官した後もその経験を生かし研究員として活動するケースは増加するものと考えられる。折角の知識、経験を十分生かすことなく、中途半端な在来型定年を迎え、全く関係ない第２の人生航路を歩むこともこれまでは致し方のないこととされてきたが、若い人への年金負担が増大する一方の今日、国家の持てる力を最大限活用し、戦略基盤を強化するためには定年に達した人の頭脳を必要により再活用することは極めて重要なことである。
７．合同戦略研究所の活動、成果の取り扱い
今日、わが国で安全保障、防衛問題を研究し、論議し施策に移してゆく過程で重要な課題は、他の平均的先進諸国に比して、安全保障、防衛に対する国民的レベルでの認識、考え方が並外れて低いため、国会での論調を含め、具体的に政策を立て、国際的視点で積極的に推進してゆくまでに至っていないことである。何か事が生起した場合には周辺諸国の動きを見ながら最小限の対応をしてゆく段階にある。
今後とも日本が国際社会の一員として相応の自己努力による防衛、通常国並みの国際貢献を重ねてゆくためには国民的レベルでの理解と大半の支持を得ることは避けられない問題である。このため合同戦略研究所の活動の１つに海外における調査研究、併せて日本の実状紹介による信頼の醸成がある。複数の研究員により、できるだけ数多くの海外諸国を訪ね、国防省及び関連機関をはじめ、大学研究所等の非政府機関等において安全保障に関する研究討議を通じて相互理解を深めるとともに、わが国での安全保障、防衛に対する考え方が国際的水準からみてどのような位置付けにあるかを把握することが重要である。そもそも安全保障、防衛という問題は国際間の話であり、相手の考え方と著しく離れたところで、ひとり日本だけが国内事情を背景に全く的をはずれた論議をしても相手にされないばかりか、自らの弱点をさらけ出すことにもなりかねないと考えられる。
活動のその２は、出身の異なる研究員の組合せによる各種研究チームを編成し、グループ討議を通して研究を進め、所要の結論を導くという部内活動であり、必要により部外における討議、部外からの講師招聘等を含むものである。これにより、戦略研究の基礎段階において狭い単一の考え方に陥るのを防ぎ、広く世界的視点で我国のあるべき姿を模索することが可能となる。
その３は、政府あるいは民間からの研究依頼があった場合には、所定の手続きを経て委託研究を実施することを活動の１つとし、テーマに応じて複数の研究員がチームを編成してこれに当ることになる。必要により依頼元からの派遣員等の参画、アンケート調査、現地調査等を柔軟にとり入れて効率的、実学的研究に重点を置く活動を推進するものである。
最後に出版物、インターネット、講演会等により、研究成果はできるだけ公開し、国民的レベルでの安全保障、防衛の考え方につき国際水準に入るよう啓蒙活動を行うが、大方の認識、危機意識が高まった場合に、どのように防衛を行うかの論議は必ずしも単一の考え方に集約する必要はないと考える。この段階では、わが国の防衛政策が１つの方針として打ち出されることが重要であり、日本の現状からここに至るまでの支援、普及啓発活動を重視するものである。
８．終わりに
わが国の安全保障、防衛という問題を理論的に考え、現行法制下で何ができるかを追究してゆくことは大事なことであり、歴史的な事実の究明と並んで防衛研究の重要な柱となっている。一方でこうした研究を基盤とし、これから日本はどのような方向へ立ち向かうことが最も国益にかなうものであるのか、現状を踏まえ将来施策にはどのような選択があるのかについては国際情勢、それぞれの地域の特質を基礎に実学的観点からの地道な戦略研究が必要である。昔から日本はそうした研究に力を入れる習慣に乏しく、その時、その都度、泥縄式発想で急場をしのいできたが、これからのむずかしい世界情勢を少しでも先を読んで対応してゆくためには戦略研究所の存在が重要であり、研究の前半部分については官民合同方式が適しているとの考え方からその一案を提示するものである。その際、世界情勢が大きく変転していることに対応する柔軟な思考と日本の安全保障認識が日本全体として低いレベルにあるために起る日本自身の問題を整理して考えてゆく必要がある。
参考文献
1. 「安全保障戦略構築のための諸問題」
上田愛彦、ＤＲＣ年報ＡＲ-２、Ｐ.５５、1998.１０
2. 「防衛政策に資する戦略研究のあり方」 上田愛彦、ＤＲＣ年報ＡＲ-３、Ｐ.４３、1999.９
3. ｢日本における国防シンクタンクのあり方｣ 上田愛彦、ＤＲＣ年報ＡＲ-４、Ｐ.５１、2000.９
4. 「国防戦略研究体制の構築」 上田愛彦、ＤＲＣ年報ＡＲ-６、Ｐ.３３、2002.９
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